——以农村法治建设为视角

　　【摘要】在转型期，人民法庭应该对农村法治状况有一个清醒的认识，明确一个地区法治建设与当地的经济、社会发展是密切相关的，不可能突进；正确处理好农村地方性规则与法律规则（全国性的规则）的区别，在其中找到某种平衡。因此正确处理好与法院、基层群众、基层政府部门三者的关系，才能对人民法庭作一个合理的定位。本文基于此提出了农村法庭的三个定位，即司法效率的实效者、社会管理创新的引领者、法治文化的倡导者。

　　【关键词】人民法庭法治建设定位

　　当前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾大量涌现。人民法庭作为基层法院的派出机构，直接面对大量的案件审理，在解决农村社会纠纷、化解社会矛盾方面发挥了不可替代的作用。但随着形势的发展和时间的推移，人民法庭在参与农村社会法治建设中逐渐暴露出一些问题。本文试图以农村法治建设为视角，来探讨社会转型期人民法庭的定位，以期寻找出一条适合我国农村司法服务的新思路。

　　一、转型期农村法治建设的兴起

　　转型期农村法治建设是个热门话题。研究人员众多，研究范围广泛。中国法治建设的重点在农村，难点在农村，是大家的共识。虽然广大农村的社会法治建设与城市相比较，仍然存在一定的差距，但不可否认的是，经过改革开放多年的发展，农村法治建设仍然取得相当的成效，广大基层干部和农村群众的法治素质、法治意识有所提高，严重影响着农村市场经济的建立和民主政治建设进程因素越来越少，依法治理的大环境获得改善，主要表现在：

　　1、农村市场经济体制的建立，为农村法治建设打下了坚实的基础。经过多年的改革开放，我国农村传统的经济体制已经逐步向市场经济体制转轨，农业小生产经营方式正在向产业化、现代化经营方式转变，农业与农村出现了许多新情况。一家一户承包土地，分割细碎，分散经营，改变不了吃得饱但富不了的状况；一家一户的农业生产，在工业化的大生产面前，已经 “不堪一击”；在全球经济一体化的今天，农产品的加工、运输和销售，直接瓦解了“自给自足的小农经济”，等等。这些都迫使农民接受市场经济的理念，为以契约为基础的法治建设打下了坚实的基础。

　　2、治国方略的转变，为农村法治建设提供了有力的政治保障。在上世纪末，我国将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。从此，政府的职能也由原先的“管制型”政府开始转向“服务型”政府。国家通过法律来治理农村社会的力度越来越大，从土地承包到社会治安，从计划生育到税费征收等等不断涌现的治理难题，统统纳入法治轨道。在依法行政的硬约束下，乡镇政府的工作逻辑有了本质上的改变，它较以前更加尊重司法的独立性。

　　3、人民群众法治意识的大幅提高，增强了农村法治建设的 “软实力”。 当代中国农村正处在现代化进程中，社会的大变迁迅速而剧烈地瓦解农村的传统规则与风俗习惯，也重塑了农民的价值观：如候鸟般迁徙的农民工为封闭的乡村社会带来了“清新的空气”，增长了他们的才干和见识；频繁的市场交往增强了他们的权利意识；国家普法教育力度的加大，促进了农民法治意识的提高，为重构社会成员与公权者之间的权利义务关系提供了必要和可能。

　　经济市场化、社会法治化极大地增加了乡民的权利意识，乡村社会对法治的需求逐步高涨。而国家通过加强和完善农村法治建设，对于维护农村社会治安秩序稳定与良性发展，促进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会起到了重要的作用。

　　二、人民法庭在农村法治建设中的缺位及原因分析

　　人民法庭作为基层法院的派出机构，充分发挥审判职能作用，强化诉讼调解，着力化解涉农纠纷，维护农民合法权益，积极参与社会管理综合治理，为建设社会主义新农村提供有力的司法保障和优质的法律服务，是农村法治建设的生力军。人民法庭的审判权在推进农村法治建设中，居于核心环节和重要地位。但人民法庭在提供高效优质的司法服务，积极参与新农村建设等方面，仍然与社会各界的要求有一定的距离。

　　1、人民法庭在农村法治建设中的缺位的体现

　　（1）司法效率不高。司法公正和效率是人民法庭永恒的工作主题。公正，是讲客观事实与法律事实相结合的公正；效率，则是法定时限内的效率，是公正前提下的效率，是方便当事人诉讼、节约诉讼成本的效率。改革开放以来，随着经济的发展和人民群众法治观念不断增强，通过诉讼寻求司法救济，实现公正，已成为人们解决各种纠纷的重要选择。与此相应的，人民法庭受理的案件直线上升。案件积压已经是人民法庭普遍存在的问题，积案率一直居高不下。司法效率不高，严重影响了人民群众利用法律来维护合法权益的积极性。

　　（2）司法权威不足。当前人民法庭司法权威不足，主要体现在裁判文书的公众认同和执行上。法官依据严格的裁判规则作出的判决，似乎成了生活世界普通公众看不懂和不理解的东西，在某种意义上可以这样认为，判决成了其受众的陌生物。典型的如征地拆迁纠纷、山林土地水利权益纠纷、“三农”问题，涉及的当事人众多，并且纠纷的一方往往对资源分配制度的正当性产生强烈的怀疑，容易有过激的行为，判决稍有偏差，就造成上诉、申诉、信访。涉法暴力事件时有发生，背后直指司法不公。借助现代化的资讯媒体，人们对司法判决的质疑得以在更大范围内的空间传播，造成司法制度性权威的弱化和消解，滋长了公众对司法的不信任感，影响了社会成员对司法公正的坚定信心，同时也使得司法主体丧失了职业的自豪感。

　　（3）司法形象不佳。人民法庭地处农村，“天高皇帝远”，在日常管理方面存在很多缺陷，容易给人民群众留下司法形象不佳的印象。比如，部分法官不注重工作作风，开庭时出去接个电话、穿的衣服不够庄重、法律文书出现错字，标点符号使用不当等。在接待当事人时，不遵守司法礼仪，不注重文明司法，着装不规范、语言不文明、举止不得体。有的纪律松散，随意迟到、早退、旷工，上班炒股、玩游戏、串门闲扯等等。很多人想当然的认为是件小事，但在当事人眼中可能就是一件大事，让当事人对法庭公正裁判产生质疑、甚至失去对社会公平正义的信心。

　　2、原因分析

　　（1）人民法庭的定位模糊

　　最高人民法院在1999年7月15日公布施行《关于人民法庭若干问题的规定》，其中第2条规定，“为便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件，基层法院根据需要，可设人民法庭”。由此可以看出，“两便原则”是人民法庭的生命线。如果仅仅把人民法庭看作是基层人民法院的派出机构，把其作用仅定义于“方便人民群众进行诉讼和人民法院审判案件”上，显示就有失偏颇。公正和效率是司法工作永恒的主题。在社会转型期社会矛盾大量的涌现，人民法庭如果只关注“两便原则”，而没有在司法效率上下工夫是不妥当的。毕竟，迟来的正义非正义。法庭设立原则之一“为便利当事人进行诉讼”，在随着我国农村交通通讯状况极大的改善，出现了部分乡镇与人民法院之间的距离，比到管辖地人民法庭还要近的状况。可以说在诉讼渠道方面，人民法庭并没有表现出比现有的基层人民法院天然的更胜人一筹。在方便法庭审理案件而大量采用简易程序方面，也没有表现出更多的便利性。比如民事诉讼法规定简易程序的适用条件是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”。但 对“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”规定过于模糊笼统。很多案件往往需要法院开庭进行实体审理后方能确定。在简易程序审理过程中发现案件复杂的，法官还可以转为普通程序审理的，即法庭法官可以将两种程序的交叉使用。这种程序的反复与不确定性有可能严重影响审判的效率，增加了法庭审理的“不便利”。

　　（2）社会政策对法律的制约

　　从人民法庭的发展历史来看，政策对农村社会的影响比法律大。例如，从 1978 年底开始的在我国农村全面推行以家庭责任制为主的农村经济体制改革到开始于 2000 年的农村税费改革（之后，党中央连续几年以“中央一号文件”的形式发布了建设社会主义新农村的涉农文件）可以看出，在我国农村的社会变革中，政策是起主导作用的。法律的引导作用并没有显现。由于中国历史与革命、建设中的特殊情况，中国政府在法治建设中的作为程度在某种程度上直接决定未来中国法律治理的模式。地方政府根据各自的利益需求，大都采用一种实用主义[i]的策略来治理乡村。而上级政府（县级以上）大多采用了“法律软约束”。[ii]所以有学者指出，我国地方政府所遵循的既不是法治逻辑，也不是礼治逻辑，而是一种治理逻辑。[iii]

　　广大农村乡民对法律信仰不足也严重影响了法律的权威。一方面是当代中国的法律体系架构是按照西方模式构建的。中国的法治，从制度到观念，从物质到精神，都是西方的产物，并无本土化的传统文化根基。在很多国人的理念中，法治往往被理解为立法数量的增加，执法力度的加大；往往被视为或侧重于对一个既定目标（现代化）的追求，对一个已定方案贯彻，对于一种社会治理管理模式的靠拢。在广大农村地区，乡镇政府对于法治的理解常常偏于自上而下的‘治’，即更多讲‘法’作为治理老百姓的手段，而不是为了维护农民应有的物质利益。在村民眼中，遵守法律也仅仅是工具性而非目的性之需求，到法庭诉讼，目标仅仅在于解决问题，而不是实现法律正义。这也是当前农村法治建设艰难的一个重要原因。

　　（3）法庭自身条件的制约

　　长期以来，人民法庭处于化解和调处矛盾纠纷的前沿，直接面对大量的案件审理，为维护广大农村地区的安定稳定和促进农村经济发展方面作出了应有的贡献，受到了党和人民群众的好评。但因司法体制和机制方面存在的问题和缺陷，由于人员、物质条件限制，人民法庭工作面临着前所未有的困境，严重的制约着人民法庭在农村法治建设中的重要作用。

　　人民法庭整体素质有待提升，后备力量建设不足。法庭地处农村，设置分散，管理、教育措施不易落实到位，许多法庭审判人员业务知识得不到更新。干警学历不高、年龄结构不合理、整体素质不高是人民法庭所面临的共同难题。而人民群众随着法治意识的提高，对人民法庭的期望已经从过去的方便诉讼转化为期待得到公平公正的判决，严格执法、公正裁判，是人民群众在新时期对人民法庭工作的基本要求。而法庭因为条件艰苦，很少有年轻法官愿意到人民法庭的工作，造成后备力量建设的严重不足。

　　制约法庭独立审判的因素较多。经过多年的法治建设，地方党政机构把人民法庭作为自己的职能部门的情况已经少见。但人民法庭建设离不开当地政府的支持，如其建设资金来源，“最典型的做法是:上级补一点，法院自筹一点，地方、尤其是法庭所管辖的乡镇支持一点。”同时法庭作为驻地的综治成员单位，在审理案件时候，也不得不考虑案件的政治效果、社会效果。人民法庭在“要求”和“压力”两方面的作用下也不得不形成了自己的运作逻辑——司法-治理理性，难免采用“实用主义”来对待诉讼。

　　三、讨论转型期人民法庭定位的两个前提

　　1、准确的把握住农村法治建设规律因素

　　农村法治建设并非朝夕之功可成，而是一项需要付出长久努力的系统工程。从庞德社会法学的观点看来，法律学是各种社会科学、现象的高度浓缩和体现，法律往往牵涉到其他社会现象。因此，我们必须放宽视野在整个现代化进程中来寻找法治建设的规律，使之成为社会发展的推进器和维护器。

　　从西方法治的历史来看，法治的深层理论根基是市民社会与国家理论，即在国家重建和市民社会自由化运动过程中，权力和权利的界分与冲突导致了法律秩序的生成，而市民社会精神的张扬则推动了法律形式化运动。社会各阶层在各自利益的博弈中逐渐学会用理性的规则处理身边的日常事物。这种理性规则就在于：“该社会的法律——与其他因素一起——通过强迫人们遵守协议以及对通过犯罪手段伤害他人的行为实施制裁等方式，实现抑制冲突的目标。法律要求市民社会内的权利受到尊重，义务得到履行。”[iv]

　　从我国的法治建设历程来看。近代中国在科学与民主的旗帜下引进了西方法学。法学作为一种具有真理性的普适性命题，用于社会改造，对中国社会现代化进程产生了巨大影响。但中国的法治，从制度到观念，从物质到精神，都是西方的产物，缺少了本土化的传统文化根基。如果将西方以市民阶层为社会基础的法治理论直接套用到中国广大的农村地区，必然会导致水土不服。因此，迫切的需要对广大农村进行全面而深刻的现代化改革。其主要途径是要将农村引入到城市，将大城市、中心城市建设成国际性大城市，将小城市变成具有众多吸引力的大城市，将农村变成小城镇或围绕大城市的卫星城市。而这种思路就是要将我们广大农村的农民变成适应现代化发展趋势的现代市民。只有农村的现代化发展到一定的程度，人们在一个纷繁复杂的环境中进行各种活动，才会在交往中内生出对法治的要求。同时，只有社会现代化才有司法的现代化，老百姓才需要现代化的司法。换句话来说，农村法治最终形成的最重要条件就是农村社会的现代化。

　　2、辩证的看待乡土社会的纠纷解决与规则之治

　　规则的统治是重要的，这几乎可以说是现代法治的核心。但作为农村法治建设的重要力量的基层法院（人民法庭）却主要是注重纠纷解决，而不是规则治理[v]。这是不是一种司法悖论呢？对此，我们应该辩证的看待人民法庭纠纷解决与规则之治。

　　（1）制定法与农村的生态环境脱节造成法庭法官更关注纠纷解决。尽管法庭法官面临的案件大多并无法律适用上的疑难，但要处理得当，法官就必须调动和运用其个人的智慧来在某些法律规则之外或法律没有明确规定的地方作出努力。诚然，法庭法官是以实用理性为导向，以结果导向的，以个案导向，而不是原则导向的，不是规则导向。但是如果就案判案，依法判决只强调审判职能，强调法律的规则，就无法彻底的解决问题，就会出现“医生没有错，病人却死了”的黑色幽默。加上农村乡民对实质正义的偏好，迫使法庭法官必须关注的是解决具体间题，关注结果的正当性和合法性，关心的是这一结果是否与当地社区的天理人情、正式法律权力结构体系相兼容。法庭法官通过个案纠纷解决来达到落实规则，也是不得已而为之。真正有用的知识必须能解决实际问题。笼统地引介具有普遍真理性的司法原则和司法知识，而不是对症下药，那么即使有普适的真理，这个真理也会在特定语境中失去其可能具有的“真理性”。 [vi]

　　（2）全国性规则的不完善，迫使法庭法官关注地方性规则。我国的法律的规则体系主要是以城市社会的交往规则为主导，并被确定为标准的参照系适用全国。但中国地域广大，社会发展不平衡，就很容易造成全国性规则普适性的不足，尤其是在中西部农村。对此，梁治平曾作国如下分析：“我们现代的法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类，他们被设计来调整社会生活的各个领域。问题在于，这里不但没有融入我们的历史，我们的经验，反倒常常与我们“固有的”文化价值相悖。于是，当我们最后不得不接受这套法律制度时候，立即就陷入到无可解脱的精神困境里面。我们不是渐渐失去了对法律的信任，而是一开始就不能信任这法律。因为它与我们五千年来一贯遵行的价值相悖，与我们有着同样长久之传统的文化格格不入。”[vii]而以西方理性主义逻辑为基础的现代司法，带有一种“拒斥挑战机制”，即“将法律限定为一种经专门认可的正式规范体系，从而将人类社会生活的所有其他方面及其后果统统清除出法律世界而归入到事实之中。通过这样的一种明确的限定，法律就有权利不考虑任何社会现实的挑战，因为后者与真正的法律世界毫不相干”。[viii]这一点，我们的司法现实很难的做到。而法庭的法官就必须在全国性规则与地方性规则之间作出一种取舍。因此，对转型期人民法庭的定位必须站在社会现代化的大背景下，并将全国性法律规则与农村等基层社会长期以来形成的大量道德原则、是非标准、民俗习惯等相糅合基础上来进行。而农村社会法治的建立不仅是当权者或决策者如何下决心的问题，更是一个社会自身的重塑和整合的过程，即一个系统的制度、机构和环境的糅合过程。

　　四、人民法庭在农村法治建设中定位的构想

　　人民法庭作为农村司法窗口，在农村法治建设过程中责任重大。对人民法庭的准确定位有利于人民法庭职能的发挥。根据上面的两个定位前提，人民法庭需要妥善处理法庭与法院、法庭与基层群众、法庭与基层党委政府的关系，找出差异性，发挥自身的特长，才能进一步发挥人民法庭的职能作用,为农村法治建设作出更大贡献。

　　1、寻求法庭和法院为民司法的差异性，做司法效率的实效者。

　　人民法庭处在法院工作的最前沿,是调处基层矛盾的桥头堡,人民法院的职能发挥和形象确立在很大程度上依托于法庭的工作来实现。但如果仅仅将人民法庭定位为人民法院设在乡镇的一个庭室，则有一些“资源浪费”。在面对农村日益增长的诉讼案件时，在工作环境比机关艰苦的条件下，也势必惠影响干警的积极性和队伍的稳定。因此，法院必须把法庭当作基础性的工程来抓，即根据法庭受理案件的类型将其定位为司法效率的实效者。其主要措施就是设立农村便民诉讼网络，做到有的放矢的办案，提高司法效率。

　　农村便民诉讼诉讼网络，是指以法庭为中心，在交通不便的乡镇设立巡回审判站，在法庭辖区内，驻地外的乡镇依托司法行政机构设立诉讼联系点，在村庄聘请诉讼联络员，形成庭、站、点、员四位一体的诉讼信息传输网络。[ix]农村便民诉讼网络是既能很好的满足“两便原则”，又能很好的满足人民群众对司法效率的新要求和新期待。人民法庭驻地在各乡镇，接近纠纷发生地，接近人民群众。人民法庭审理的案件绝大多数是辖区内人民群众之间的纠纷，像离婚、抚养、赡养、继承、析产等案件，到纠纷发生地开庭审理，当事人一般会顾及到旁听的群众明白他们之间纠纷的原因，谁是谁非他们清清楚楚，一般情况下不大会讲假话，即使讲假话或作不实的陈述，法官也可以及时传唤证人到庭作证核实证据。对于一些邻里纠纷案件，如果采用巡回审判，调解时可以邀请左邻右舍或基层干部帮助做工作，便于钝化当事人矛盾，更有利于提高案件调解率。利用便民诉讼网络，人民法庭就能有针对性的定期或不定期进行巡回办案，就地立案，就地审判，当即调解，当即结案，就地执行，大大的提高了办案效率。

　　2、平衡与乡镇部门关系，作社会管理创新的引领者。

　　人民法庭是基层法院不可分割的组成部分,与乡镇部门既非平行关系也非上下关系。但人民法庭和乡镇部门管辖地域都在农村，在工作职能上有一定的同向性，在利益上存在着双向密切的关系。法庭干警长期扎根基层,了解民意,熟悉民情,同时精通法律,能够并且也应当为各镇党委政府提供很大的支持和帮助。

　　坚持能动司法，积极参与基层政权的执政能力建设。人民法庭可以通过案件审理和法律咨询为各镇党委政府的执政能力建设提供支持和帮助。在平时工作中主动发现问题,及时向各镇党委、政府提出合理建议；在各镇党委、政府就重大项目的实施,重大意见出台,突发事件的处理前, 为基层党委、政府正确决策提供较为科学的依据和法律保障。

　　积极介入乡村治理，做社会权力和基层政权之间的平衡力量。农村法治建设的一个前提条件就是强化村民自治权利。在现实的状况是行政权力几乎垄断了乡村治理。因为各种利益关系，乡镇管理要求强化对农村基层的行政控制，弱化村民自治；村民自治则要求减少行政干预，摆脱乡镇的管理控制。司法作为相对中立的第三方力量，在政府与村庄之间可以起到动态平衡的作用。法庭根据乡村社会存在的种种问题，根据自身的司法经验，可以向乡镇政府提供司法建议；同时对于村民的“村规民约”，可由村民申请启动司法审查，看是否合法。通过让村民接近司法，让司法接近乡村，达到农村社会的长治久安。

　　3、培育乡民法治习惯，作法治文化的倡导者。

　　法治习惯是指人们在生产生活实践中形成的依法办事的思维模式和行为模式。法治习惯的养成对我国农村基层民主建设具有重要的意义。因为乡土社会的特点, 人民法庭对基层群众有更强的亲和力，法庭办理的案件在基层社会中的传播范围更广,影响力更大。人民法庭在培育乡民的法治习惯方面有着先天性的优势。

　　“请进来”，充分展现法庭文化。人民法庭在农村的重要司法窗口，良好的庭审文化关系到法庭和法院整体的审判效率和执法形象。全面加强法庭办公室功能划分、标牌设置、规范、标准化建筑物的装修风格，既要体现人民法庭“为民、文明、和谐、公信”的特点，又要彰显司法魅力，使广大人民群众切身感受到法律的威严、圣神和司法的和谐、公正。坚持从细节着手、从一言一行抓起，促进法官自身素质的有效提升，充分展现法庭法官业务精通、技术娴熟、文明礼貌、廉洁公正的良好形象。

　　“走出去”，做法治文化宣传者。除了通过司法活动向社会公众展示法庭、法官的精神内涵和文化特质外，干警可以采取巡回开庭、定期和人大代表、政协委员进行沟通，邀请村民参观法庭文化建设等方式，使社会公众了解法庭工作、支持法庭审判并最终树立法治理念。通过运用多种方式向社会公众进行展示和潜移默化的影响，力争使法庭文化成为当地精神的代表。

　　（津市市人民法院  江海兵）