为落实党的十七大提出的深化司法体制改革的重大任务，优化司法职权配置，笔者结合从事基层民事行政检察工作多年的感受和经历，就民行抗诉工作的现状、困难以及如何改革完善该项制度做出思考和建议，以期为检察机关的法律监督建言献策尽微薄之力。

一、民事、行政抗诉工作的现状及困难

    检察机关的民事、行政抗诉工作自《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改颁布以来，从试点试行到全面开展已经历了10多个年头。但是，民事、行政检察工作实质上却举步维艰，抗诉工作成效低下，改判甚微，劳而无功；“443”案件查办工作取证难，定罪难，无力开展。

   基层院的民事、行政抗诉工作，普遍存在“四难”的问题：一是开展监督阻力大，借卷难。二是监督实效难以彰显，改判难。法院内部对执法质量的考评要求中曾明文规定：再审案件的改变率不超过5%。三是监督措施不到位，彻底监督难。对于经抗诉再审仍维持原判的案件，检察机关没有后续监督措施和程序，只能是无功而返。四是案源线索少，收集难。

二、对改革完善民事、行政抗诉制度的思考和建议

   为了改变民行抗诉工作的现状，使之步入正常化的发展轨道，笔者认为需要实行全方位的司法体制改革，优化司法职权配置，给民行抗诉工作注入活力。

（一）、从立法上理顺各种关系，为抗诉权的行使创建良好的法制环境。

1、从立法的角度加大对错案追究的力度，变行政追究为法律追究，加重审判人员的责任感，削减法官自由裁量的空间，强化“以事实为根据，以法律为准绳”的司法原则，确保公平公正审判。检察机关抗诉权的行使，源于审判机关错案的产生。抗诉权不仅是一种监督权，也是有限的司法资源，必须节省成本，不能大量地流失和浪费。为此，必须在源头上通过完善的立法来构筑一道厚实的防火墙，防止错案的发生。现行的错案追究制度，往往和审判人员的评先受奖和行政处罚相结合，行政的氛围太浓。而行政较之于法律，则以怀柔性见长，不为人所惧，因而形成不了“追究”的高压态势。加之在实践中执行流行形式，追究也就成了一纸空文。少数审判人员在“自由裁量”的口号下，或见利忘义，或为私、为情所困，漠视事实、忽视法律，不惜制造错案和假案。一旦事件公开，又有人站在部门形象和利益的角度极力开脱，左遮右挡，不仅不予追究，反而予以庇护。因此，寄希望于内部错案追究制是不能从根本上改观这一现状的。为此，建议将现行刑法第399条第二款规定的民事、行政枉法裁判罪修改为客观归罪，即主观上无论是故意还是过失，只要是经手裁判的案件达到错案程度，且给国家、集体和个人造成一定经济损失的、或者给当事人造成严重后果的、或者造成严重社会影响的，均构成枉法裁判罪。有徇私、徇情情节或贪污受贿情节的，予以从重或加重处罚。随着《法官法》的颁布和实施，法官的从业标准和资格已具严格和完备，客观上已不具有和不允许存在因审判人员业务水平低、“好心办坏事”而出现错案的状况。所以，对枉法裁判实行客观归罪是有理论依据也符合现实条件的。只有这样，才能激活审判人员的责任感和公正心，使其在错案面前不敢为，不愿为，不能为，也才能从源头上堵塞漏洞，更好地实行依法公正审判，确保法律的正确统一实施，促进社会和谐。

2、将一审法院的抗诉再审权提交到上诉审法院行使。现行的抗诉再审审级明显弊端太多，不合时宜。一是民行抗诉是由市级人民检察院向同级中级人民法院提出，理应由同级人民法院作出再审判决以相对应，而不能由下级人民法院对上级人民检察院的抗诉作出或维持或改判的判决，从而使得上下级关系混乱无序。监督与被监督的位置倒置，至少没有处在一条平行线上，有损法律尊严和司法权威。二是地方行政区域众多，上级检察院分身无术，对下级法院的再审开庭无法亲临，指派基层院人员出庭，又与抗诉机关的名称不符，存在身份上的障碍。三是经抗诉再审的案件，一审、再审均由同一个法院作出，不仅申诉人心存疑惑，而且实践中也容易出现地方保护主义和原部门人员的意志干扰，形成有错不纠、有错难纠的局面。改判率难以得到提升。

3、启动特别程序，建立公正权威的个案评价中立机构和制度。检察权和审判权同属司法权，具有同等的宪法地位，都由最高国家权力机关所赋予，因此，检察权不能让位于审判权。经民行抗诉，法院再审仍然维持原判或改判后仍有错误的案件，检察机关的监督不能就此止步。此时，就有必要建立一个合法的、公正的、权威的个案评价中立机构来进行评判，决定后续处理的程序和实体指引，最终以法院判决书的形式予以确认。而这一权力，正好由地方权力机关以个案监督的形式来实现。该特别程序的启动与否，由检察机关决定行使。

（二）、优化司法职权配置，强化民行抗诉职责

1、扩大法律监督范围，全方位履行监督职责。现行的《民事诉讼法》只规定检察机关对人民法院生效的民事判决和裁定进行监督，决定是否抗诉，而没有规定对法院诉讼调解的案件的监督抗诉权，其理由是调解系案件双方当事人对解决纠纷自愿达成的协议，体现了当事人意思自治原则，不便于国家权力的干预。实践中，由于双方当事人的自然身份地位的不平等，一方以强欺弱或审判人员以权压人的现象时有发生，其调解结果极大地损害了处于弱势地位一方当事人的合法权益，违背了法律面前人人平等的原则。对于此类案件，只要当事人主动申诉，其合法权益确实受到一定程度侵犯的，应纳入检察机关的监督范围。

2、增大监督的法定形式，搞好多层面法律监督。现行的对民事、行政审判活动监督的形式单一，唯一的法定形式就是抗诉。而且程序繁复，不及时，不便民。建议将检察建议纳入法定的监督形式。对同级人民法院的生效裁判，如果发现确有错误，检察机关可先以检察建议书的形式指出，要求法院自行进入再审程序予以再审，或者在执行阶段促成当事人达成和解。法院不采纳的，则通过抗诉进入再审程序。这样做可以简化诉讼程序，既能节省司法资源，又能减少当事人的诉累，还能体现以人为本、执法为民的思想路线。

3、扩大抗诉过程中书面审查的案卷范围。变单一的诉讼卷正卷审查为诉讼卷正卷和副卷同时双向审查，以便及时捕捉、全面发现审判中的暗箱操作、一言堂等不公正行为和深层次违反程序法和实体法的问题，为抗诉再审或错案追究奠定证据基础。

4、赋予抗诉机关所出示证据的采信效力。在民事审判活动中，谁主张谁举证已成为公认的证据收集模式。但由于受各种客观因素的制约，在当事人之中还存在着举证不能、举证不力、举证无方的情况。特别是在当事人举证不能的情况下，审判人员也未能依申请、依职权收集好证据，从而草草地判决当事人败诉。然而，“以事实为根据”当始终是整个司法活动永衡不变的原则。检察机关在抗诉过程中根据需要收集和调取证据的行为，是基于履行法律监督职能而派生出的公权力，和审判权一样，应受到同等的尊重和认可，其所出具的证据应得到充分的采信认定。

5、赋予抗诉机关在抗诉再审出庭时的各种权力。包括合议庭人员组成是否合法的确认权，诉讼参与人身份的认定权，违反法庭秩序处置的建议权，审判人员违法纠正权，当事人陈述的保障权，庭审调查的引导权，发问权，法庭辩论的辩驳权，整个庭审活动的评议权，再审改判建议权，庭审笔录当庭公示听辩权等等。

6、将对审判人员涉嫌枉法裁判案的立案侦查权归由民行检察部门行使，并根据涉嫌人员反侦查能力强的特点，建立完备的立案前初查制度。包括对涉嫌人员和涉案当事人采取立案前的询问和传询措施，对涉嫌证据采取立案前及时提取、复制和固定措施等等，保证立案后的成案率。

7、变事后监督为提前介入。民事、行政抗诉要跳出法院裁判生效后因申诉而进入抗诉程序这种事后监督的藩篱，对于一些有影响的重大民事、行政案件，或者应当事人请求参加的民行案件，应该提前介入，以诉讼参加人的身份进入开庭审理活动，参加听审，提出审判建议和意见，及时预防和纠正错案。

（津市市人民检察院 陈建国）