——对人民调解工作的调查与思考

　　今年初，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调：要扎扎实实提高社会管理科学化水平。人民调解制度是一项具有中国特色的社会主义法律制度，是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的重要手段，在化解矛盾纠纷、维护社会稳定等方面具有基础性、群众性、社会性、长效性、治本性等特点，对于创新社会管理有着不可替代的作用。最近，笔者通过采取走访座谈，查阅有关记录和资料，实地考察等方法，对澧县人民调解工作现状进行了全面调查，感到提高社会管理的科学化水平，亟需加强人民调解工作。

　　一、认清现状

　　澧县位于湖南省西北部，澧水下游，是湘西北通往鄂、川、黔、渝的重镇，素称“九澧门户”。全县辖32个乡镇，总人口92万人，总面积2075平方公里。多年来，该县人民调解工作始终坚持“夯实基层、打牢基础、调防结合、以防为主”的方针，大胆探索，勇于创新，全面落实科学发展观，认真抓好人民调解组织建设、规范化建设和工作机制建设，在调解民间纠纷、加强社会主义法制、维护社会稳定、实现群众自治及基层民主政治建设等方面作出了积极贡献。2008-2010年连续3年，该县司法局被评为全国人民调解宣传工作先进单位。2010年，该县澧阳镇人民调解委员会被评为全国模范人民调解委员会。其人民调解工作的成功经验和先进作法多次被《人民调解》、《湖南日报》、《常德日报》等报刊媒体宣传推介。主要表现为“三拓”：

　　1、拓网络。截止目前，该县共建立各级各类人民调解委员会519个，有人民调解员2242人，人民调解志愿者58人。健立和完善了社区、村民小组调解员和矛盾纠纷信息员制度，基本形成了以乡镇调解委员会为主导，村（居）民调解委员会为基础，企业、区域性、行业性调解委员会和维稳信息员为触角的多层次、宽领域的人民调解组织网络。

　　2、拓机制。积极探索和全面推进人民调解、司法调解、行政调解的衔接联动工作，发挥其“资源整合、分流指派、现场联调、效力对接”优势，逐步形成了“党政总揽、综治牵头、人民调解为主、多方参与、部门联动”的大调解工作格局。实现工作网络对接，调解人员对接，纠纷调处对接。在公安派出所、法院、检察院、交警中队设立人民调解室。配备专职人民调解员，明确工作职责，规范相关程序。对于各乡镇调委会申报的重大疑难纠纷，通过县“流动调解庭”，进行部门联调。仅2010年，该县就通过“三调联动”的形式调处纠纷145起，办结142起。驻交警大队道路交通事故人民调解工作室完成调解案件225起，涉案赔偿金额1414万元。该县流动调解庭参与全县重特大矛盾纠纷现场调处14起，调解成功率达100%。

　　3、拓领域。将人民调解工作领域从传统的婚姻、家庭、邻里、宅基地、损害赔偿等民间纠纷拓展到涉及民事权利义务的土地承包、环境保护、企业改制、医患纠纷、征地拆迁等热点难点问题上来。规范以社会力量为主的行业调处机制，对劳动争议、医患纠纷、环境污染、交通事故、征地拆迁等矛盾纠纷高发领域，充分发挥群众团体调解、行业协会调解、中介组织调解的作用，建立全县社会矛盾纠纷调处指挥中心和信访接待中心，加强宣传引导，热情接访处访，高效调处矛盾。去年该县各级人民调解组织共调处各类矛盾纠纷700余起，调处成功率达99%以上，人民调解在维护社会和谐稳定中的“第一道防线”作用凸显。

　　二、正视问题

　　受多种因素的影响，现有的人民调解工作已滞后于社会发展的需要，不能适应于社会管理科学化水平的提高。主要表现为“四不”：

　　1、队伍不稳。调查发现，由于改革开放的深入推进，社会人员流动性加大，该县部分乡镇、村没有真正建立起专职人民调解员队伍，调解人员流失严重。不少的人民调解员为了生计，东奔西走，不正常履行调解职责；部分乡镇、村（居）换届选举后，没有及时调整和充实人民调解员队伍，导致“有岗无人、有人多职”等现象时有发生；少数村级人民调解员调换频繁，调查中发现，该县有一个村一年换了4次人民调解主任。同时，作为一线指导人民调解的基层司法所存在人员严重不足，队伍极其不稳的情况。根据有关规定，司法所应当由3名以上人员组成，而该县32个乡镇司法所只有编制49人，而49个编制又由于多种因素的影响，不能按编到人，加之经常被其他部门抽调，目前司法所普遍为独人所，甚至还有少数司法所为无人所。

　　2、水平不高。当前一线调解员队伍法律知识贫乏，文化结构、思想道德素质不能完全满足工作的需要，加之由于经费等多方面的原因，人民调解员培训未系统化、制度化，多数培训都是以会代训，培训对象、培训内容、培训方式等都有较大的局限性，导致无法正确认识和把握新形势下农村各类矛盾的特点和规律，面对新形势下呈现出的新问题，人不少的人民调解员是“老办法不管用，新办法不会用”，显得束手无策。

　　3、程序不严。在人民调解工作中仍存在调解程序不规范，调解档案不健全、调解内容不完善等现象。轻文书、轻程序、重结果、重口头等问题尤为突出，很多调解员都是以询问代笔录、以口头代协议。调查发现，该县村（居）人民调解委员会使用格式化人民调解文书的不足20%，口头调解协议占80%以上，既缺乏严肃性，更严重影响了人民调解协议的法律效力。同时，少数村级调解委员会还存在着“五无”现象，即无固定的工作场所、无标示牌、无印章、无调解记录薄、无统计台帐等问题。

　　4、经费不足。从调研情况看，县财政保障县司法局用于指导人民调解的工作经费很少，而人民调解员组成复杂、工作任务繁重，拨付的工作经费远不能满足日常工作的需要,人民调解员的工作待遇更谈不上落实，由于拿不到补贴，影响了人民调解员的工作积极性。同时，村（居）人民调解委员会的基本办公经费没有保障，格式化调解文书、卷宗档案等无法制作。人民调解工作经费不足的问题已成为当前制约该县人民调解工作发展的一个重要瓶颈。

　　三、找准对策

　　提高服务社会管理科学化水平，人民调解工作大有可为，特别是当前各类矛盾纠纷隐患无处不在，无时不有，人民调解工作更因其作用的特殊性，基础性，理应受到高度重视。必须结合各地实际，找准破解瓶颈的方法，将人民调解工作做实、做好、做出成效。具体来说就是“六要”：

　　1、认识要提高。各级党委、政府要切实提高对人民调解工作的认识，增强工作责任感和紧迫感，将其纳入重要工作议事日程，认真研究解决存在的困难和问题；要将人民调解工作纳入年度考核内容，加强督促检查，考核奖惩；要加强人民调解工作的宣传，通过召开人民调解工作会议，推广先进经验和典型做法，表彰奖励做出突出贡献的单位和个人，营造人民调解工作的良好舆论环境。

　　2、地位要提升。《人民调解法》明文规定，司法行政部门负责指导本区域的人民调解工作。但司法行政工作线长面广、职能不硬，在现有的体制下无法有效地担负起应有职责。要赋予司法行政部门考核奖惩权和指挥调度权，以提高工作指导的实效和权威，从而督促人民调解工作落实。同时，作为最基层政法组织一员的司法所，要等同于派出所、法庭，机构升格为副科级；县级司法局比照公、检、法部门，落实好津补贴待遇，以此提升司法行政部门的社会地位，便于更好地指导人民调解工作。

　　3、队伍要稳定。要加快落实村（居）级专职人民调解员队伍建设，实现人民调解员队伍的长期稳定性。要增编扩员，按照司法所一所三人的要求，编制配齐，人员满员。同时非因特殊情况基层司法所人员不能被其他职能部门抽调借用，并以文件形式加以明确规范，以此充实稳定人民调解队伍。

　　4、组织要健全。建立健全调解组织是做好调解工作的前提和基础。要在当前乡镇、村（居）全面建立人民调解委员会的基础上，积极稳妥地发展行业性、区域性人民调解组织，在不同行业和系统建立各类专门调解组织，各个自然村（居）、小区、单位要聘请人民调解员，实现人民调解网络无缝覆盖。

　　5、保障要到位。加大财政投入力度，建立人民调解工作经费预算增长长效机制，确保人民调解工作的正常运行。建立村（居）人民调解员个案补贴、误工补贴、固定津贴保障机制，制定补贴管理办法，落实补贴保障制度，充分调动人民调解员工作的积极性和主动性。

　　6、培训要经常。要建立岗前培训制度，新任命的司法助理员和新聘任、选举产生的调委会成员必须经过岗前培训合格后，方可上岗。要完善年度培训制度，对在岗的司法助理员和人民调解员要有计划地进行知识更新和技能强化培训。要建立实用培训制度。从实际出发，采取多种形式开展培训工作，既可以举办培训班，也可以采取以会代训、研讨交流、实地考察、现场观摩、参与法院审判实践等形式开展培。

（澧县司法局局长刘承建）