市公安局

    1996年3月17日八届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》。它在我国行政法史上第一次规定了听证制度，并把它作为行政处罚决定程序的一个特别程序。《行政处罚法》颁布实施后；公安部以及浙江、湖南、河南、湖北等地公安机关先后作出了一系列有关治安听证制度的规定。治安行政听证制度也就成为公安机关贯彻《行政处罚法》，查处治安案件时必须考虑的一项重要法律制度。然而纵观近年公安理论研究状况，有关我国治安行政听证制度的研究似乎还是一块未开垦的处女地。本文对我国治安行政听证制度促进治安管理工作的意义、适用范围、目前存在的问题以及今后发展趋势等作了初步探讨。
    一、我国治安行政听证制度对促进治安管理工作的意义
    1、可以促进治安管理工作的民主化、科学化进程，提高公安机关办案质量。治安行政听证制度，赋予了广大群众参与治安案件处理的权利与机会。公安机关可以广泛地听取群众的意见，减少偏见，集思广益，改善和提高办案水平。“普遍反映经过听证的处罚案件，事实更加清楚，证据更加确凿，定性更为准确，处罚幅度也更为恰当，领导裁决时更有把握。”
    2、可以深化警务分开，促进公安机关严格执法，减少公安人员的违法违纪现象。治安行政听证制度是警务公开的一个重要形式。它使公安机关作出治安处罚决定的全过程处于社会的监督之下。“阳光是最好的防腐剂”，治安行政听证制度对规范公安人员的执法行为，减少和消除治安处罚的“黑箱操作”、“一家（人）独断”等现象，促进公安机关严格执法具有十分重要的意义。
    3、可以改善警民关系，树立公安机关公正文明的形象。治安行政听证制度赋予了当事人发表自己意见的机会，可以有效地消除和化解当事人对治安处罚决定存在的潜在的不满情绪，防止公安机关滥用权力损害公民合法权益。群众的广泛参与使治安案件的处理更为公正合理。经过治安行政听证制度后，群众对治安案件处理的支持和满意程度会大为提高。可以说治安行政听证制度是新形势下公安机关治安管理工作走群众路线的一个良好制度创新。
    4、可以有效地维护当事人的合法权益。治安行政听证制度为当事人提供了一系列重要权利（主要有：提出听证申请的权利、质证和辩证的权利、申请回避的权利、委托代理人的权利、提出证据的权利、复核听证笔录的权利等）。当事人可以充分地运用这些权利维护自己的合法权益。
    5、可不可能以促进公安执法效率的提高。目前，有一些地方公安机关领导人认为“治安行政听证制度不适应目前公安工作现状，会影响公安执法效率，难以操作，不具可行性”。笔者认为这种看法过于武断，治安行政听证制度不仅不会妨碍公安执法效率的提高，相反还可以促进公安执法效率的提高。第一，从整体和个别来看。治安行政听证制度为当事人及其他利害关系人直接参与治安案件的处理提供了机会与可能。这种参与势必延长治安案件处理决定作出的周期，加大公安机关的警力和物资投人（《行政处罚法》第42条规定“当事人不承担行政机关组织听证的费用”），而且目前我国公安机关普遍存在警力紧张和经费短缺的困难。从单个的治安听证案件来看，也许如一些公安机关领导人所言，会影响公安执法效率的提高。但我们从整个治安行政执法过程来看，当事人对治安案件的处理有意见是客观存在的，即使在处罚决定作出之前没有反映的机会，那么在处罚作出之后，仍然会通过治安行政复议或治安行政诉讼寻求救济、而进人治安行政救济程序，公安机关要耗费的时间、精力和经费显然要大大超过举行治安行政听证的成本。第二。从合作与对抗来看。公安执法效率的提高并不是公安机关一厢情愿就能做到的事，而是要受到诸多因素的影响，其中公众及其合作态度是重要的因素。如果群众对治安处罚决定不满意，当事人对治安处罚存在很强的抵触情绪，那么公安机关治安处罚的执行也就很困难。治安行政听证制度能有效地消除和化解当事人对治安处罚决定潜在的不满情绪，也是密切警民关系的重要途径。警民关系融洽，公安机关的执法活动能得到群众的大力支持与合作，其执法效率必然会大为提高。
    二、我国治安行政听证制度的适用范围
    《行政处罚法》对我国行政听证制度的适用范围规定得比较狭窄。其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，同时该条还规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行”。可见我国治安行政听证制度的适用范围仅限于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款这三种行政处罚，治安拘留不适用治安行政听证制度。
    “听证程序是权力公正行使的最起码的程序；行政机关在作出影响当事人权利的行为时，听取当事人的意见，是对当事人权利的最起码的保护”，“听证程序普遍适用是个原则”，因此“确定听证程序的范围时，应避免过多的限制”。依据法理，只要行政机关作出的行政行为影响到当事人的权利，原则上就应适用听证程序。“从行政听证程序制度的历史发展和基本原理看，几乎所有采用听证程序的国家均未将该程序局限于行政处罚领域，更不可能将其局限于某几种行政处罚”。我国《行政处罚法》只对责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等规定听证程序是居于多方面的考虑。这种规定“具有开拓的性质，同时也具有试探的性质——试探一下其运行的社会效益”。因而治安行政听证制度的适用范围必将逐渐扩大。
    《行政处罚法》没有将治安拘留纳人听证的适用范围，遭致国内许多学者的激烈批评。甚至有学者认为“这是《行政处罚法》中的一个很大的缺陷，可能是对公安行政权力的过分还就和妥协”。公安理论界对此的看法主要可以归纳为两点：①行政拘留具有及时性，难以适用听证程序。一般在实际执法过程中对违反行政法律、法规的公民作出行政拘留处罚决定后，都要立即执行，实施行政拘留行为时间要求紧急，以免违法公民逃避执行，因此举行听证就难以操作。②相关法律的规定已达到听证的目的。《治安管理处罚条例》第42条规定“被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间．原裁决暂缓执行。裁决被撤销或者开始执行时，依照规定退还保证金。”按照这一规定，被裁决拘留的人有进行申诉和诉讼的权利，并且在申诉和诉讼期间，可以暂缓执行，基本上解决了听证程序要解决的问题，达到了避免错误、不当裁决，保护当事人合法权益的目的。
    笔者认为治安拘留应纳人听证范围。首先，从法理上讲，设置听证程序的目的是为了保护当事人的合法权益不受侵犯，让治安案件得到公正合理的处理。“法律制裁越重就越应当给受处罚人有抗辩的权利和机会”。治安拘留是我国的一项最为严厉的行政处罚，为保护当事人合法权益，理应将其纳人听证范围。其次，从执法实践来看，治安拘留是公安机关常用的行政处罚，而且常会与并处较大数额罚款同时适用，不将治安拘留纳人听证范围，很难解决治安拘留并处较大数额罚款是否要适用听证程序的问题。会出现“一个处罚裁决同时适用两个不同处罚程序”的现象，即处拘留要适用《治安管理处罚条例》规定的一般程序，而（并处的）较大数额罚款却又适用听证程序。再次，暂缓执行制度不能完全解决问题。暂缓执行制度虽然能在一定程度上保护公民的人身自由权利，但这是一种“先人为主”的事后补救措施，即已经决定给予当事人治安拘留，只不过是附条件地暂时不执行，它对当事人的精神、名誉等方面的侵害是不可挽回的。而听证程序却不同，它是一种事前监督程序，当事人是否要受到治安拘留还是一个待定的问题。所以，二者所产生的法律后果是不同的。
    三、目前我国治安行政听证制度实施中存在的问题
    1、治安行政听证的法律规避现象突出
    《行政处罚法》颁布实施之后，有关部分预测我国治安行政听证案件将会迅速增多，甚至会出现排队要求听证的现象。而实际情况并非如此。公安机关应用听证程序查处的治安案件率极低，而且大都集中于大中城市、许多县（市）甚至没有应用听证程序查处过一起治安案件。我国治安行政听证制度的法律规避现象极为突出。
    公安机关对治安行政听证的规避主要表现在两个方面：一是对听证范围的规避，一些公安机关为了避免适用听证，尽量不作出责令停产停业、吊销许可证或者执照的行政处罚，人为地降低罚款数额。二是规避公开听证，一些公安机关即使勉强举行听证，也往往与当事人达成“协定”，不组织他们旁听。
    2、告知不规范
    《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”公安机关在查办治安案件，进行治安处罚之前，对符合听证适用条件的，应当履行告知义务。然而由于《行政处罚法》对告知程序没有作较细的规定，我国执法实践中存在着严重的告知不规范的现象。
    告知不规范主要表现为三个方面：一是告知方式不妥当。目前执法实践中多采用口头告知方式，在对当事人的治安讯问结束后，询问当事人是否要申请举行听证，回头告知笔录也一般附于治安讯问笔录结尾处；二是告知内容不全面。只告知当事人有申请举行听证的权利，而对当事人的违法事实、拟作治安处罚的理由及依据等不完全告知；使当事人不能全面作准备；三是告知对象不全面。对有多个当事人的治安条件，只告知一部分当事人。
    为了更好地履行告知程序，笔者认为公安机关应当制作《治安处罚听证告知书》，采用书面方式，告知当事人违法事实、拟给予治安处罚的理由和依据以及依法申请听证的权利等。对涉及多个当事人的案件应一人一份。
    3、治安行政听证制度的各项配套制度不健全
    治安行政听证制度的顺利运转，要依赖各项配套制度的相互作用才能完成。一个合理的听证程序，必须具有完备的制度体系。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等。而目前我国这些制度还很不健全。有些在法律上虽作了明确规定，但实际履行却很困难，如物质保障制度；有些法律规定过于简单笼统而在实践中难以把握，如主持人制度；有些法律上根本未作规定，如监督机制。
    物质保障制度是治安行政听证制度顺利推行的必要物质基础。《行政处罚法》规定“当事人不承担行政机关组织听证的费用”，即听证程序所需经费由行政机关承担。但在实践中却常常因公安机关经费不足而无法履行或大打折扣。笔者认为应向有关部门申请专款（当然也列公安执法经费中），并且不仅限于听证的组织实施，还应用于宣传教育、人员培训等。县级以上公安机关应设立专门的听证场所井配备必需设备（其名称可叫“听证室”等不一）。
    主持人制度是治安行政听证运转的组织核心。《行政处罚法》规定；“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。目前公安机关的普遍作法是由公安机关法制部门人员担任主持人。这虽然解决了听证主持人必须具有较高法律素质和一定公安工作经验的问题，并且在形式上与公安治安部门分离，在一定意义上形成了一种独立地位，但实际上并不具有听证主持人意义上的真正独立（因在人员任命、工资、任职等方面未有特殊保障）。完善主持人制度必须从法律上对听证主持人的条件、资格取得、职权职能、法律地位等作明确规定。笔者认为，治安行政听证主持人应具有律师资格和一定的公安实践工作经验，通过有关考试与考核，并应享有指挥听证程序实施和作出建议性处罚决定的权力。待条件成熟后，还应加强公安法制部门人员地位独立性的建设。逐渐形成一种由专门机构（人事部门或司法行政部门）考试考核，选拔任命，负责其工资、级别、调动、升职、降职等的管理模式。当然这要随我国整个法制进程而逐步推行。
    监督机制是治安行政听证制度公正合理运转的保障、我国法律目前对此尚未作规定，但却是急切需要的。根据《行政处罚法》，我国实行的是一种内部职能分离的听证制度，即听证中行政机关就其总体而言，同时具有调查、追诉和裁决三项职能，但由不同工作人员行使。这种制度兼顾了职能完全分离制和合并制的优点，在一定的程度上做到了行政效率与效益的统一。但由于“行政机关全体职员在一个机关中共同生活，共同工作，不可避免会产生一种团体精神，影响内部分离制的实际效果”。所以“必须在行政机关之外，有一个第三者监督行政机关不滥用权力”。而我国目前尚未建立这种监督机制，这必将影响我国治安行政听证制度的正常运作。笔者认为应尽快建立对违反听证程序规定，应当听证而不举行听证，或者举行听证而不按法定步骤进行，或者在听证中限制或剥夺当事人及其他听证参加人合法权利等违反听证规定行为的惩戒制度，追究违规人员的责任。要逐渐形成一种包括司法审查（人民法院）、执法检查（人民代表大会等）、执法监督（人民检察院）、行政督察（公安督察部门）等在内的多层次监督体系。
    4、公安执法人员素质面临考验
    治安行政听证制度对公安执法办案人员的各方面素质提出了更高的要求。首先听证程序要求治安处罚决定必须建立在事实清楚、证据确凿的基础之上，要求所有事实和证据必须为当事人所知悉并经其辩论。这对公安执法人员的调查取证工作提出了更高的要求，调查取证必须更细致、更扎实。其次听征程序赋予了当事人聘用律师的权利。公安执法人员在认真细致地做好调查取证工作的同时，还要了解和熟悉相关法律法规，“吃透”有关法律知识，井应具有较高的理论水平和较强的语言文字表达能力。而我国目前公安队伍的整体素质还比较低，受过系统的高等法律教育的公安民警的人数还不是很多，公安执法人员的素质面临严峻的考验。
      5、公民、法人等法律主体权利意识淡薄
      听证程序是一项旨在保障公民、法人等法律主体合法权益的法律制度。它的正常运转，除执法人员的努力外，更需公民、法人等法律主体积极主张权利。但是由于传统文化中消极因素的存在（如“官本位”的思想等）、计划经济体制管理模式的惯性作用以及“重实体、轻程序”等传统观念的影响，我国公民、法人等法律主体的权力意识极为淡薄。他们不想听证、不敢听证、不要听证，在有权听证的情况下往往放弃这项权利，导致听证程序出现“在立法上是先进的，但作为这一制度的直接受益者一一将被处罚的公民和法人却不‘领情’”的奇怪现象。因此，笔者认为，要加大治安行政听证制度的法律宣传教育力度，积极营造一种适应治安行政听证运转的法律文化氛围，提高公民、法人等法律主体的法律意识，使其懂得如何运用法律武器来维护自己的合法权益。
      四、我国治安行政听证制度的发展趋势
    在行政执法领域运用听证程序，公开、公正地处理行政案件，在世界上许多国家已被证明是民主政治条件下行使国家行政权力的最为有效的方法之一。随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，治安行政听证制度必将向广度和深度发展，从而成为我国治安行政执法领域中的一项基本法律制度。
    1、在广度上向治安管理的其它领域拓展。随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，治安行政听证制度的适用范围将逐渐扩大。在采取治安行政强制措施、治安纠纷调解、治安行政许可、治安行政收费、治安管理决策、治安管理法规制度等方面，治安行政听证制度也都将发挥重要作用。据报载我国上海南市公安分局豫园警署的民警已开始以“听证式”公开调解疑难治安纠纷。我国山西省临汾市公安局现已制定井下发了《法医临床学鉴定听证办法》，开始推行法医鉴定听证制度。
    2、在深度上适用方式将灵活多变。从方式上看，治安行政听证制度将不拘泥于目前的“听证会”形式，而是根据案件的性质、复杂程度等适用不同的方式。包括正式的听证会到非正式的会谈，以及介于二者之间的各种形式。如对事先进行的非正式听证，当事人不服的，可再进行正式听证。从时间选择方面看，也不局限于目前的“事先听证”，在某些紧急情况下，可以采用“事后听证”。