10月30日，《中国社会报》在头版头条的显著位置，刊载了该报记者王铭的署名文章，标题是《常德：用编制和经费保障五保老人应养尽养》，大篇幅重点宣传常德市开展农村敬老院工作的做法和经验，肯定了常德市市委、市政府大力推进农村敬老院建设工作中所做出努力。在如何破解制约农村敬老院发展的问题上，湖南省常德市日前迈出实质性的一步。9月25日，该市出台《农村敬老院建设与管理暂行办法》。这个将于12月1日起全面实施的文件，在全省率先明确了敬老院的性质、人民编制、经费来源等。

　　上述文件着力解决现实问题的姿态非常明显——敬老院首次明确法人地位，纳入事业单位管理；管理人员与五保供养对象按1：10的比例核定事业编制；运转经费首度进人财政“笼子”。显然，常德的新政有利于让农村敬老院在本轮发展建设中，不再扮演与其孱弱体质不相等的边缘角色。

　　常德市委副书记曹儒国对该报记者表示，上述《办法》实施后，将全面加快农村敬老院的建设与管理，重点解决敬老院建管脱节、运转困难的问题，为五保老人提供“安乐窝”，实现应养尽养。

　　——定性农村敬老院。自20世纪50年代全国建立农村敬老院以来，尤其是1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》、1997年民政部　颁发《农村敬老院管理暂行办法》后，农村敬老院呈现出建设不断加强、管理逐步规范的态势。
“但长期以来，由于农村敬老院法人地位的缺失，在一定程度上制约了农村敬老院的发展”。常德市社会救助管理局局长余普阳说，这样的背景一直使农村敬老院建设处于疲软状态，加之原有农村敬老院难以满足人口老龄化的现实需求，常德市将重振农村福利的第一把“手术刀”伸向了农村敬老院。

　　常德市副市长徐万发介绍，从2004年开始，全市把扩建农村敬老院摆上了政府重要议事日程，并列入政府10件实事，尤其把敬老院建设摆在农村公共服务设施建设的首要位置强势推进。

　　今年9月21日，常德市政府第26次常德会议研究通过的《农村敬老院建设与管理暂行办法》，其政策含金量更是不容小视的。

　　按照规定，待上述《办法》正式实施后，所有农村敬老院都将纳入事业单位管辖，管理人员与五保供养对象按1：10的比例核定事业编制，采取定编不定的办法，面向社会公开选聘，实行合同聘任制管理。

　　此外，为了解决敬老院无固定经费来源，打破后期管理无保障的瓶颈，敬老院工作经费、人员工资将按照规定纳入各县市（区）人民政府的财政预算。

　　对于农村五保供养人员的看病难问题，除了在敬老院设立医务室，配备专职或兼职的医护人员，备常用药品和基本的诊疗设备以外，对于患大病住院的五保供养人员实行费用金额补助。其中，合作医疗按在乡镇卫生院住院治疗报销住院费用总额的80%、县级医疗机构报销70%、县外医疗机构报销50%，剩余部分自付，在5000元以内的由本级财政和医疗救助资金全额兜底解决。

　　值得一提的是，五保对象去世后，丧葬费还将全免，尤其是集中供养的五保对象去世后，各县市（区）财政部门将按当地一年的五保供养经费作为丧葬补助。从今年12月1日起，补助标准提高到2400元。

　　——凝聚发展活力。按照常德市社会救助管理局统计，目前全市206个乡镇已建、在建农村敬老院170所，已建村极“五保之家”79个。“如此大的项目单靠政府单方的投金投入并不能解决问题。”常德市民政局局长熊国建说，在全市的敬老院整体推进过程中，整合各类资源保障敬老院建设是一个亮点。

　　仅从传统农业县临澧县来看，从2005年开始至今，全县通过整合各类资源筹集资金2500多万元。县委书记黄清宇对记者介绍，在财政配套565万用于敬老院建设的基础上，大部分都是采取社会募捐和部门帮建方式解决，包括向社会社会募捐多个县直部门和单位开展帮建活动，相关部门减免税费等等。

　　此外，县能源办还免费为每所敬老院兴建了一口沼气池，配套了太阳能热水器；县广电局免费把有线数字电视安装到敬老院，并免收有线数字电视收视费；县建设局为敬老院免费安装路灯、进行院内绿化。

　　鼎城区也是如此。除了各级政府投入的近400万元资金外，区直部门还扶助了120万元，社会捐助了200多万元。

　　为了保障敬老院的可持续发展，常德市在上述《办法》中还明确规定，新建、改扩建敬老院占地面积（含生产基地）10亩以上。集中供养五保对象在用电、用水、用气和电信、电视收视等方面比照城镇低保对象予以优惠，省、市人民政府物价部门已有政策明确的，按规定执行。

　　从目前来看，发展院办经济，积极推行以副养院的策略已有收效。在石门县子良乡敬老院，记者看到他们利用院内近10亩生产基地，发展种植养殖，确定做到了各种蔬菜和猪肉院内自给有余。同时，敬老院还承包了该乡集镇的卫生管理，每天组织身体健康的老人对镇街面进行清扫。目前，全院年收入可达3万多万，院民年人均纯收入达700元。

　　临澧县目前的生产基地面积达236亩，去年全县敬老院院办经济累计收入达45万元，平均每所敬老院在2万元以上，较好地缓解了敬老院经费紧张的问题。

　　——农村社会福利新窗口。未来的农村敬老院要建成什么样子？常德市民政局局长熊国建描绘了这样一幅图景——尊老、敬老、爱老、助老的农村社会福利中心，农村精神文明建设的重要窗口。

　　桃源县陬市镇敬老院五保老人周进元对此深有体会。2002年，他突发胃出血，虽然经过医院抢救捡回了性命，但身体状况大不如以前。出院之后不久，他住进了敬老院。

　　“护理员对我是格外照顾，针对我不能吃硬饭、不能喝冷水的身体状况，特地准备了软硬适口的饭菜”。周进元总忘不了这些年来院长、护理员的悉心照料下，在敬老院这个大家庭的爱心滋润下，身体逐步恢复健康的点点滴滴。

　　天冷了及时添置寒衣、添加棉被，购置取暖用品；天热了及时分发防暑用的凉席、电扇等；病了及时请来医生，精心护理，安排病号饭；休闲的时候，组织开展各种老年人的娱乐活动——说起这些，周进元聊了很久，“敬老院就是我们这些孤苦老人真正的家。

　　但在新起点上，常德市还是在审视眼下并未消解的压力。一方面，目前全市农村五保供养对象共有44828人，但集中供养仅9530人；另一方面，经过连续6年的建设，全市可以利用的闲置中小学校校舍、村委会办用用房、旧厂房等资源已基本利用殆尽，今后敬老院建设面临的资金压力会更大。

　　在9月28日常德市政府召开的敬老院建设与管理会上，针对上述亟待突破的困境作出了一系列部署。包括各县市（区）在安排财政预算时，要优先考虑敬老院建设资金，优化财政支出结构，确保敬老院建设的支出；各地要以政府投入、社会捐助、原有资产变现等多种方式积极筹集建设资金，并确定了在“十一五”期末实现“一乡一院”的目标。

　　“农村敬老院建设是全面落实五保政策，完善家村社会保障体系的一项重要内容，是党委、政府应该管、应该投入的项目。”曹儒国说。

　　而现在管理体制的理顺，其重点还是集中在改革上。明确规定，要形成以县级政府为责任主体，以乡（镇）政府和农村基层组织扶持、社会各界资助为补充的新型农村供养管理体制。

（常德市民政局）